廖晓明教授接受检察日报记者采访——反腐败立法：从哪些方面发力

发布时间：2014-11-04

2014-11-4　转载来源：《检察日报·廉政周刊》　记者：李国民　高斌

反腐败立法：从哪些方面发力

李国民　高斌

受访人:

　　■中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任　毛昭晖

　　■西安交通大学廉政研究所副所长　李景平

　　■中南大学廉政与法治研究中心主任　李满春

　　■湖南大学廉政研究中心执行主任　袁柏顺

　　■江西省党风廉政建设研究中心常务副主任　廖晓明

　　■北京市委党校副教授　元跃旗

　　10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)发布。《决定》强调，加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。那么，反腐败立法从哪些方面发力?规范制约公权重点应放在哪儿?如何确保司法公正遏制司法腐败?就这些问题，检察日报廉政周刊记者采访了有关专家。

　　惩防腐败

　　怎样实现立法引领

　　廉政周刊:《决定》提出，“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”，您认为国家立法应在哪些方面对反腐败作出规定?

　　毛昭晖:首先应当明确的是，国家立法是一个特定概念，是指全国人民代表大会及其常务委员会的立法活动。故反腐败的国家立法内容首先体现为两方面核心立法内容:一是尽快将“惩治与预防腐败法”纳入全国人大的立法规划，启动反腐败国家大法的立法程序;二是尽快启动反腐败法典编纂，构建一个完整的、体系化的反腐败法律体系，从而为反腐败的法律适用提供保障。此外，还有一项工作也很重要，那就是从惩治与预防腐败的法治体系建设的视角，对现行关涉公共权力运行的重大法律进行廉洁性审查，防范立法腐败。

　　李景平:依法反腐的基本前提，是有较为系统、完备的反腐败法律制度。反腐败国家立法要注重两方面的内容:一方面是关于掌权者的权力设置边界及权力行使和运行的规则;另一方面是追究腐败者的规则和安排，即关于违反规则构成腐败及其追究的规则。具体包括加强权力行使和运行的制度法规建设;适应反腐败现实需要，整合散落在公务员法和刑法等国家单行立法以及党内法规中的规定，推动反腐败综合性立法，制定专门的反腐败法。

　　廉政周刊:《决定》提出，“完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”，对此您怎么看?

　　毛昭晖:可以说，在司法解释和实践中，已经在一定程度上将贿赂犯罪对象扩大到财物和其他财产性利益，《决定》就此问题的再次明确，其重大的立法引领意义在于强调对“惩治贪污贿赂犯罪法律制度”的全面完善，实现与党内反腐败法规体系的衔接和互补。毋庸置疑，现行惩治贪污贿赂犯罪法律规定的滞后已经影响到惩治职务犯罪行为的有效性，由此可见，下一阶段，必将进入惩治职务犯罪系统立法完善的高频期。尤为重要的是，在立法中，应当借鉴《联合国反腐败公约》的有关内容，如关于腐败犯罪案件特殊诉讼程序、腐败行为的经济罚和资格罚、腐败行为后果消除及损害赔偿和将无形的非物质性利益纳入贿赂犯罪对象的范畴等。

　　廉政周刊:《决定》首次把“形成完善的党内法规体系”明确为“建设中国特色社会主义法治体系”的一项重要内容，目前，党内法规制度在制定、配套以及同国家法律的衔接协调方面还存在哪些问题?如何完善?

　　李景平:与其他方面的制度立法相比较，在反腐倡廉法规制度体系结构中，基本政策类的原则性规定占据主导地位，政策性法规原则性有余，权威性不足。反腐倡廉法规制度体系由若干单项具体政策法规制度构成，每一个具体政策法规都有不同的内容、目标和特定的作用对象，各自在一定的范围内相对独立地发挥作用，但单项法规制度之间关联性欠缺，未能体现“协调增益”之效，急需对相关法规制度进行整合。还有的法规制度，一些地方和部门大而化之，并没制定相应的实施办法和细则，照抄、照搬中央文件规定，并没有出台相应细化的程序性细则，以致在某些方面规定得很具体、很详细，在另外一些方面却无章可循，存在制度法规建设方面的盲区。因此，我认为要规范从政行为，确保权力正确行使，加强对违纪违法行为的惩处制度建设，进一步健全党纪政纪处分制度。

　　毛昭晖:把党内法规体系作为建设中国特色社会主义法治体系的一项重要内容提出，凸显了执政党意识形态与法律价值的统一性，体现执政党意识形态的包容性和执政党的现代化。处理好党内法规制度与国家法律的衔接协调问题，首先要认真落实有党内“立法法”之称的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，规范全党各个层面规范的制定、适用和执行。

　　规范制约公权

　　重点应该放在哪

　　廉政周刊:《决定》提出，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”，这项工作应从哪些方面推进?怎样切实保证行政机关“法定职责必须为、法无授权不可为”?

　　袁柏顺:政府权力清单制度已经有越来越多的地方在推行，但仍然存在形式主义、走过场的现象，比如有些清单所列的权力仍然属于不合理权力，如变相保留法无明确授权或其他不该拥有的权力;再如虽列出清单但存在运行程序过繁、过程不透明等现象和问题;后者尤其可能包含腐败漏洞。要进一步推进，有必要引入第三方进行制度廉洁性评估，使权力在经合法性审查之外，还要有廉洁性审查，以堵塞规范权力的相关制度当中的腐败漏洞。

　　李满春:确立推行政府权力清单的基本思路，要以转变政府职能为核心，以法治思维和法治方式为引领，围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”和权责法定、权责匹配、简政放权原则，清理规范政府权力，将所有政府权力纳入清单，实行“行政权力进清单、清单之外无权力”，进一步厘清政府与市场、政府与社会、部门之间的权责关系，更好地激发市场主体和社会活力。我认为，政府权力清单制度建设的主要任务，一是确围，确定行政权力清理范围，做到权力单位和权力种类全覆盖;二是清权，清理行政权力事项，全面梳理、摸清底数;三是确权，审核确认权力事项，能减则减、应放尽放;四是确责，明确行使权力职责，权责匹配、权责一致;五是打造平台，建立权力清单和责任清单运行平台，融合清单与载体;六是行权，实行权力规范透明运行，网上办理、阳光操作;七是制权，强化权力制约监督，建立配套制度，完善约束机制;八是追责，严格追究责任，跟踪权力运行，加大问责力度。重点抓“清权、确权、制权”三个环节，其中“确权”是重点中的重点，难点中的难点，当然也是制度建设的关键。要管好“看得见的手”，用好“看不见的手”。

　　廉政周刊:《决定》提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，如何保障这项制度不落空?

　　袁柏顺:我认为，首先必须明确“重大决策”的界定标准。对于不同的部门尤其是政府层级来说，重大决策的界定标准应该说是不同的。决策之重大，与其投入的公共资源之多，影响的范围之广、程度之深、后果之重大深远相关，所有这些都应该纳入考量的范围。其次必须有合理的评价机制，以确定是否应该承担责任，这是责任追究及责任倒查的基础。最后还要有追责的启动机制。

　　李满春:新制度为官员划下红线，决策不能给未来埋下隐患，而且该决策而不决策，久拖不决的，要负起责任。对《决定》提出的“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”的路径选择，我认为，一要提高认识，选准切入点，使落实建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制由“软”变“硬”;二要建立网络，细化责任纵横网络，使落实建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制由“粗”变“细”;三要方法妥当，深化考核，使落实建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制由“虚”变“实”;四是责任分明，严格追究，使建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制由“宽”变“严”，对懒政、怠政、职权滥用、决策机关应及时做决策却拖延不做，引发“小事拖大、大事拖炸”，甚至引发**件，或者严重的国家经济利益的损失的，如果发生的是事故、财产损失、人员伤亡，可以按照现有标准执行，但如果是政治损失、社会稳定方面的损失，则要根据具体情况，有待进一步完善相关的标准，通过一定法定程序直至罢免，甚至追究刑事责任。

　　廉政周刊:《决定》提出，“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点”。您认为加强对政府内部权力的制约，重点应放在哪里?

　　袁柏顺:权力制约重点应该放在资金等公共资源投入多，政策影响范围广、程度深、后果重大深远的关键岗位的行政决策权的制约上。

　　李满春:我认为，有效制约和监督权力的关键，一是依据法律和宪法规定，完善对重大决策部署执行情况的监督检查机制，完善公共资源配置领域的市场运行机制，完善财政管理和行政审批机制，完善国有企业和国有资产的监管机制，坚持用制度管权、管事、管人，最大限度地减少制度漏洞，强化内部流程控制，防止权力滥用。二是完善政府内部层级监督，改进上级机关对下级机关的监督、下级行政机关对上级行政机关的监督、互不隶属的行政机关之间的相互监督。三是完善政府内部专门监督，即行政机关内部的行政监察的监督，审计监督，法制部门的监督、预防腐败局的监督，建立常态化监督制度，完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。四是延伸内部以外的制约和监督机制。这个机制，一靠民主，二靠法制。具体来说，发挥人民民主对权力的制约和监督，就要切实保障广大人民的选举权、知情权、参与权、监督权;加强法制对权力的制约和监督，就要实行国家政治生活的制度化、规范化、程序化，使掌权者办事具有可遵循的统一规范，确保权力按法律行使，合理运行。

　　司法腐败零容忍

　　如何从制度上落实

　　廉政周刊:《决定》提出，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，有人担心，即便领导有干预司法活动、插手具体案件处理等行为，也没人敢记录，如何破解这个问题?

　　元跃旗:这个问题提得很好。领导干部不论出于什么目的干预司法活动的行为都是党纪国法所不容的。建立这一制度就是要解决权大于法的问题，执行好这一制度还应有相应的配套制度支撑。就这一制度本身来说，是由记录、通报、责任追究三部分构成的。没人敢记录，无非是怕领导的“打击报复”。可以考虑建立健全一个由多职能机关组成的记录机制，包括书记员的笔录、影像同声记录;记录资料实行统一加密管理;规定任何个人无权单独审阅等，以备纪检监察机关核查。一旦发生领导干部干预司法活动、插手具体案件处理时，记录机制就应启动，为执行通报和责任追究制度提供真实可靠的第一手依据，“打击报复”就难以发生。

　　廖晓明:破解这个问题，要切实保障司法活动的独立性，对干预司法活动、插手具体案件处理等行为的领导干部，一经发现以违纪违法严处，司法机关内部人员对过问案件人员未予记录或记录不实者以渎职论处。要使涉案情况反映制度化，对于领导干部反映案件情况，应建立相关制度，明确规定需通过书面材料或记录，通过正当程序，经过司法机关相关程序批转交办，不得直接交给案件承办人。要切实实施司法活动的公开性，对案件审理的每一个环节都尽可能公开、透明进行，让领导干部难以插手案件。

　　廉政周刊:《决定》提出，“对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马”，该如何从制度上落实?

　　元跃旗:司法腐败对社会的公平正义的破坏性是极大的。但有些地方在处理司法人员腐败案件时往往“手太软”，产生的负面影响超出案件本身。对司法腐败行为，必须从完善并严格执行各项规章制度做起，防止制度变成“纸老虎”“稻草人”。首先要完善已有的制度。出现“手太软”的原因说到底还是制度有漏洞，找到漏洞把它补好，谁手软，谁就要承担相应的责任，“手”就不敢“软”了。其次还要建立新制度。在原有的制度体系中，弄清楚缺少哪些必要的制度，它们往往是确保司法人员廉洁司法的有效制度保证。为什么关系案、人情案、金钱案能够发生，“吃完原告吃被告”这种“老大难”问题长期存在，不仅要从人的角度找原因，更要从制度上找不足。特别是对司法人员的监督制度，它应是一个制度体系，包括一般性监督、办案期间的监督、案件终结后的监督，形成一个全方位、多环节的监督机制，其震慑作用可降低发生腐败几率，提高查实腐败效果，达到零容忍。

　　廖晓明:司法公正是社会公正最直接的体现，也是践行法律面前人人平等的根本体现，司法领域的腐败直接损害法律尊严和社会公平正义。对于司法领域的腐败必须零容忍，要提高司法工作人员的法治意识和法律水平，要让每一个司法工作者敬畏法律，拥有良好的专业知识水平。要以制度约束司法工作人员手中的权力，要加强对司法活动的监督，构建360度的监督体系，监督司法活动的每一个环节，每一个细节。对于司法领域的腐败应予以严惩，对因违纪违法被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法严格追究刑事责任。

　　廉政周刊:《决定》提出，“明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件”，您认为目前在这方面还存在哪些问题，未来如何破解?

　　元跃旗:纪检监察机关属于执政党内部负责党的纪律、监察党员领导干部落实党纪情况、核查违纪事实的部门;司法机关是执行国家法律、查办违法犯罪的专职部门。目前，这两个机关在查办职务犯罪中的关系多表现为:纪检监察机关先核查案件信息，掌握案件资料，查证案件事实，依据党内纪律处分条例给予党纪处分，如果发现有违法情节和事实，再移交司法机关进行法律制裁，两种处理间隔时间较长。这种办案方式存在标准不明、程序衔接不畅的问题。除此之外，如果纪检监察人员受到各种外界因素影响隐瞒犯罪人员的犯罪事实，查而不报，则可能导致腐败分子最多受到党内处分，而受不到应有的法律制裁;如果党委以各种理由对纪检监察部门查处职务犯罪人员的案件不表态、不积极，案件只能搁置，同样可能导致职务犯罪人受不到法律的惩处等等。破解这类问题的理想办法就是制定相关的法律条文，规定一旦发现违纪犯罪线索和事实，不仅上级纪委要介入，司法机关也要提前介入，可通过组建联合办案工作机制，及时界定违纪违法事实，使职务犯罪人员在受到党纪处分的同时，受到法律的应有制裁。

　　廖晓明:目前存在的主要问题，一是在查办职务犯罪案件过程中，纪检监察机关与司法机关的法定职责如何界定;二是案件办理过程当中的程序衔接问题，如哪些案件要移送、什么时间移送、哪个部门负责移送等问题;三是案件办理过程中的证据问题，如纪检监察机关独立于司法机关的取证能否作为司法机关作为认定案件事实的依据，纪检监察机关与检察机关在查办案件时共同取得的证据是否具有合法性等。我认为，纪检监察机关与司法机关要加强沟通交流，做好衔接工作。首先要严格履行法定职责。纪检监察机关的主要职责是查处国家工作人员的违纪问题，在查处违纪问题时发现涉嫌职务犯罪的案件，应立即移送司法机关，由司法机关按照法律程序查处，切实做到该移送的及时移送。职务犯罪案件既可由纪检监察机关移送，也可由司法机关直接受理立案，均由司法机关按法律程序查处。其次要完善衔接工作机制。纪检监察机关在查处违纪案件发现涉嫌职务犯罪时要加强与司法机关的沟通，应把握好移送前、移送过程中和移送后三个阶段的沟通协调;司法机关在查办职务犯罪案件时应保持与纪检监察机关的及时沟通协调，取得纪检监察机关的支持与配合。最后还要建立纪检监察机关与司法机关预防和查处职务犯罪案件的联席会议制度。由于各自的法定职责，在查处职务犯罪案件过程中，司法机关常处于被动状态，其受理立案等程序均要有相关证据支撑，而纪检监察机关可以从严肃党纪政纪的角度主动查处。针对职务犯罪案件查处的特殊性，必须构建一个信息共享、职能互补、分工协作、强化监督、共同推进惩防体系建设的工作平台，提高反腐倡廉建设的系统性和协调性，增强反腐倡廉工作的政治、社会和法纪效果。

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检察日报：反腐败立法：从哪些方面发力